BIROCRAŢIE

Web Hosting by Netfirms | Free Domain Names by Netfirms

Mod de organizare destinat administrării pe scară largă a unor resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură ierarhică şi dispunînd de atribuţii, responsabilităţi şi proceduri strict definite. Despre b. se poate spune că este la fel de veche ca şi civilizaţia. Ea este contemporană marilor imperii orientale din antichitate, care au pus la punct primele sisteme centralizate de organizare în vederea administrării pe scară largă a unor resurse materiale, financiare, umane sau simbolice. Aceste sisteme au reapărut în cadrul statelor absolutiste europene, fiind preluate apoi de statele naţionale moderne, în ultima sută de ani s-au extins dincolo de administraţia publică, odată cu impunerea marilor organizaţii în cvasitotaiKatea activităţilor sociale: corporaţii industriale, organizaţii financiare, comerciale, ştiinţifice şi de asigurări sociale, partide politice, sindicate etc.

Vechile structuri de tip b. permiteau puterii centrale să dreneze fondurile de care avea nevoie şi, în general, să controleze societatea într-o măsură considerabilă. În acelaşi timp, elementelor celor mai dinamice ale societăţii le ofereau posibilitatea unor cariere de excepţie, puse în slujba statului sau a suveranului considerat o întruchipare a acestuia. Aşadar, în sens istoric, b. a desemnat un corp ierarhizat de demnitari specializaţi, numiţi în funcţii administrative şi executori ai voinţei suveranului.

Primele referinţe şi analize asupra fenomenului b. - apărute în cursul secolului al XlX-lea, în condiţiile unei intervenţii crescînde a statului în Franţa, Anglia şi îndeosebi Germania - au inaugurat o linie conceptuală, încă prezentă în sociologia contemporană, care a pus accent pe implicaţiile negative ale funcţionării b.: a. exercitarea birocratică a puterii de către corpul specializat al oficialităţilor se opune principiilor şi practicilor democratice, care implică participarea unor largi categorii de populaţie la procesul deciziei şi al controlului social, democraţia fiind sinonimă cu res publicae, în timp ce b. practică decizia autoritară şi cultivă secretul; b.

În toate sistemele bazate pe organisme şi proceduri birocratice s-a înregistrat o tendinţă constantă spre autonomizarea corpului de funcţionari publici şi spre transformarea sa într-o categorie distinctă care tinde să-şi reproducă şi să-şi impună propriile interese prin intermediul exerciţiului puterii. Printre primii care au afirmat această linie teoretică, J. St. Mill a subliniat contradicţia dintre b. şi democraţie. Definită ca „guvernare a unor conducători de profesie", b. este considerată o ameninţare la adresa libertăţii şi a formelor reprezentative de guvernare (On Liberty, 1859; Consideration on Reprezentative Government, 1861). Una din primele tratări pe larg ale fenomenului b., mai ales pe dimensiunea sa istorică, aparţine lui G. Mosca (Elementti di scienza politica, 1895), care a descris formaţiunile statale centralizate - de la marile imperii la statele moderne - ca sisteme dominate de b., şi deci inevitabil conduse de o clasă politică minoritară, fie ea recrutată de sus în jos (tipul „autocratic"), dejos în sus (tipul „liberal") sau în ambele direcţii (tipul „mixt").

R. Michels a extins conceptul de b. de la formaţiunile statale la partidele politice, arătînd că tendinţele birocratice sînt intrinseci unor mari organizaţii cum sînt partidele politice, şi duc la consolidarea a ceea ce el numeşte „oligarhia de partid" Zur Soziologie des Parteiweses in der modemen Demokratie, 1911). El a descris fenomenul creşterii puterii conducătorilor politici prin birocratizarea organizaţiilor pe care le dirijează formulînd cunoscuta „lege de fier a oligarhiei" (permanentizarea în funcţii, substituirea mecanismelor elective prin proceduri de cooptare şi nominalizare etc.). Această temă, atinsă şi de G. Mosca sau V. Pareto cînd vorbesc de slaba circulaţie a elitelor politice, va fi mai fîrziu reluată de critica sistemelor de tip sovietic (L Troţki, U.R.S.S. en guerre, 1939; B. Rizzi, La bureaucratisation du monde, 1939; M. Djilas, The New Class, 1957; R. Bahro, L'Alternative, 1977, M. Voslensky, La Nomenclatura. Les privilegies en U.R.S.S., 1980 ş.a.).

Un moment important în cristalizarea unei teorii critice a fenomenului b. îl constituie contribuţiile marxismului clasic. În Contribuţii la critica filozofiei hegeliene a dreptului (1843) Marx respinge concepţia filozofului german, pentru care b. („puterea guvernamentală") apare ca o instanţă situată deasupra societăţii civile, avînd rolul de a transmite acesteia raţionalitatea şi unitatea. În analiza lui Marx, exponenţii b., în calitate de reprezentanţi ai statului, „...nu sînt deputaţi ai societăţii civile însăşi, care îşi apără prin intermediul lor propriul ei interes general, ci delegaţi ai statului însărcinaţi să administreze statul împotriva societăţii civile". În această lucrare de tinereţe, Marx reuşeşte o descriere extrem de tăioasă a b.: promovarea propriilor interese („scopurile statului se transformă în scopuri ale b., iar scopurile b. În scopuri ale statului"), cultul autorităţii ( autoritatea este principiul ştiinţei sale..."), care nu face decît să mascheze incompetenţa („Vîrfurile încredinţează cercurilor inferioare grija de a înţelege amănuntele, în timp ce cercurile inferioare socotesc vîrfurile capabile să înţeleagă generalul, şi astfel se înşală reciproc"), spiritul corporatist şi confiscarea secretatui de stat ca proprietate privată a b. („Spiritul general al b. este secretul, misterul, a cărui păstrare este asigurată în interior de organizarea ei ierarhică, iar faţă de lumea din afară de caracterul ei de corupţie închisă"), carierismul („...vînătoarea după posturi cît mai înalte..."), supunerea şi pasivitatea ş,a.

Însă elementele unei veritabile teorii a sistemelor birocratice vor fi dezvoltate de Marx şi Engels într-o serie de lucrări şi articole ulterioare (Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte, Luptele de clasă din Franţa, Originea familiei, a proprietăţii private şi a statului, Contribuţii la problema locuinţelor, Domnia pretorienilor ş.a.). Aici apar idei referitoare la problematica „statului parazitar". Tendinţele spre parazitism apar în interiorul oricărei forme de stat, dar ele se actualizează numai în anumite condiţii favorabile. În Orient, ele au produs „despoţiile orientale". În Occident această propensiune a atins forme dezvoltate foarte tîrziu, şi doar ca excepţie, în perioadele în care s-a stabilit un oarecare echilibru de forţe între clasele sociale, astfel că aparatul de stat a dobîndit autonomie (în calitate de arbitru) şi posibilitatea de a-şi impune propriile interese. Cazurile europene tipice au fost absolutismul şi bonapartismul. În ambele, scrie Engels în Contribupi la problema locuinţelor (1872-1873), „autoritatea guvernamentală reală se află în mîinile unei caste distincte de ofiţeri şi funcţionari de stat".

Un alt moment de referinţă în structurarea unei teorii explicit sociologice a b. îl reprezintă M. Weber. El a inaugurat, totodată, o nouă linie de conceptualizare, susţinută dedouă idei fundamentale:

a) fără a respinge relevanţa conceptului pentru structurile administrative ale imperiilor preindustriale, Weber l-a curăţat de conotaţile sale peiorative, subliniind indispensabilitatea b. pentru raţionalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor în orice tip de organizaţie specifică societăţii industriale. Prototip al unei organizaţii raţionale, ea este suportul major al raţionalizării lumii moderne;

b) b. nu este o putere autonomă, ci doar un aparat, centralizat competent şi eficient, dar în general subordonat unei puteri publice sau de artă natură. Pentru Weber, „cauza fundamentală a extinderii organizării de tip birocratic rezidă în superioritatea sa pur tehnologică în raport cu orice altă formă de organizare... Între un mecanism birocratic pe deplin dezvottat şi celelalte forme de organizare există un raport similar cu acela dintre maşinism şi moduri de producţie manuale. Precizia, rapiditatea, claritatea, cunoaşterea problemelor... subordonarea strictă, reducerea costurilor materiale şi umane - toate.aceste cerinţe sînt aduse !a un nivel optim într-o administraţie strict birocratică" (Wirtschaft und und Gesellshaft).

Sociologul german insistă asupra eficienţei şi funcţionalităţii b. întrucît:

1. instituie o administraţie cu ajutorul experţilor, deci bazată pe exerciţiul competenţei;
2. impune arii fixe de jurisdicţie, delimitate pe baze raţionale şi legale, iar în interiorul acestor arii instituie ierarhii funcţionale;
3. introduce o codificare riguroasă prin care se conferă coerenţă unui ansamblu, altminteri proliferant şi confuz, de reglementări, legi, decrete etc.;
4. constituie o „putere raţional-legală" ce tinde să înlăture liberul arbitru şi imixtiunile subiective, emoţionale etc. din practica administrativă;
5. substituie improvizaţia cu modelul, metodele greoaie, empirice cu proceduri impersonale, prestabilite şi rutinizate.

În calitate de corp social cu o compoziţie şi structuri interne specifice, b. modernă se distinge prin următoarele trăsături importante:

1. funcţionarii sînt liberi din punct de vedere personal (în contrast cu statutul dependent al funcţionarilor publici din vechile imperii);
2. sînt încadraţi într-o ierarhie de statusuri şi funcţii;
3. respectă competenţele prestabilite, pe de o parte în funcţie de capacitatea de a le exersa, iar pe de arta în funcţie de însărcinarea explicită din partea autorităţii ierarhice care îi recrutează şi supraveghează;
4. lucrează pe baza unui contract încheiat în urma unei selecţii deschise;
5. recrutarea lor se face pe criterii universaliste: diplomă sau concurs, deci în funcţie de aptitudini recunoscute public;
6. sînt plătiţi cu salarii fixe;
7. urmează o carieră profesională, iar avansarea lor depinde de aprecierea superiorului (în principiu formulată după o serie de reguli stricte);
8. funcţia nu constituie obiectul unei aproprieri private (spre deosebire de regimurile absolutiste în care era larg răspîndit sistemul proprietăţii asupra funcţiilor publice);
9. sînt supuşi unei discipline stricte şi unui control riguros.

Conceptul weberian de b. are însă un statut epistemologic particular. El reprezintă un „tip ideal", cu alte cuvinte o construcţie raţionalizată, o normă teoretică prin care este descrisă esenţa unei structuri de relaţii în raport cu care fenomenologia lor concretă înregistrează abateri inevitabile. Propensiunea spre birocratizare este detectabilă în cea mai mare parte a organizaţiilor moderne.

În literatura de specialitate sînt menţionate trei direcţii ale acestei tendinţe:

• creşterea ascendenţei organizaţiilor de tip birocratic în sfera puterii publice (aparatul de stat) şi extinderea lor în întregul sistem instituţional (economic, partide, sindicate, armată, universitate, biserică etc.);
• procesul latent de autonomizare şi sustragere a titularilor unor funcţii din cadrul organizaţiilor publice sau private în raport cu controlul instanţelor carele furnizează resursele necesare funcţionării sau faţă de cei pe care îi reprezintă prin delegaţie;
• impactul b. asupra întregului sistem de valori şi apariţia mentalităţii birocratice în sfere extraorganizaţionale.

♦ Sociologia contemporană conservă atitudini ambivalente şi abordări diferite ale b. (R. K. Merton at al., eds., Reader in Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy in Modern Society, 1956; R. Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954 ş.a.). În tradiţia weberiană, unii sociologi continuă să considere b. un mod de organizare neutru (A. Touraine). Altă linie teoretică - nu întotdeauna străină de critica marxistă a statului - insistă asupra funcţiei politice a b., relaţiei sale cu clasele dominante sau chiar tendinţei de a se constitui ea însăşi în clasă dominantă (S. Rizzi, M. Djilas, W. H. Wite, J. K. Galbraith ş.a.).

Această abordare nu este chiar atît de opusă concepţiei weberiene pe cît pare la prima vedere. Poziţia sociologului german se dovedeşte ceva mai nuanţată, dacă ţinem seama de faptul că el însuşi întrevedea posibilitatea ca b. „să impună muncii carcasa unei şerbii cum poate n-a mai fost decît aceea a felahilor din vechiul Egipt".

În sfîrşit, o mare parte a sociologilor, departe de a fi atît de categorici încît să considere b. „o putere gigantică mînuită de pigmei" (Balzac), a încercat să pună în evidenţă anumite disfuncţionalităţi şi „efecte perverse" ale funcţionării b. (manifestări de hiperconformism, rigiditate, ineficientă etc.). Încă la începutul secolului, Th. Veblen observa că specializarea îngustă şi compartimentarea organizaţională conduc la ceea ce el a numit „incompetenţa calificată" (Theory of Business Enterprise, 1904). Capacitatea redusă de inovaţie şi ajustare în raport cu cerinţele unor noi situaţii a fost ulterior subliniată şi de M. Crozier, pentru care b. constituie „o organizaţie ce nu îşi poate corecta comportamentul învăţînd din propriile erori" (Le phenomene bureaucratique, 1964).

Un lanţ indestructibil de reglementări, rutină şi ritualuri care mimează spontaneitatea relaţiilor interpersonale - iată o imagine vehiculată de mulţi critici ai b. Pentru R. K. Merton rigiditatea, ritualismul şi apariţia unor dificultăţi în relaţiile cu publicul sînt generate de presiunile interne spre conformarea strictă faţă de reglementările specifice organizării birocratice (Bureaucratic Structure and Personality, 1952).

Un interes major a stîrnit problema dilatării organizaţiilor. Pe măsură ce acestea devin tot mai mari, baza piramidei ierarhice se lărgeşte, nivelurile intermediare se multiplică, ceea ce duce la depăşirea limitelor tolerabile ale unei funcţionări eficiente. Dincolo de o anumită masă critică, formalizarea riguroasă a statusurilor, segmentarea şi stratificarea lor minuţioasă, multiplicarea garanţiilor acordate diferitelor straturi şi titularilor acestora fac nu numai indisponibile, dar extrem de dificile activităţile de coordonare şi control. M. Crozier denumeşte „cerc vicios al b." acest mecanism de control care devine din ce în ce mai greoi pe măsură ce se extinde, şi tot mai puţin eficace pe măsură ce devine indispensabil. Nu a fost trecut cu vederea nici faptul că organizaţiile birocratice sînt în general caracterizate printr-un nivel scăzut al implicării personale şi al participării membrilor. Riscul pasivităţii („retreatism" în terminologia lui Merton) şi al refugiului în strategii de securitate personală este greu de contracarat.

În sfîrşit, tabloul aprehensiunilor actuale asupra fenomenului birocratic nu ar fi complet dacă am trece cu vederea speranţele puse în perfecţionarea acestui tip de organizare. În ultimă instanţă, M. Crozier este de părere că, în ciuda temerilor formulate de numeroşi „umanişti şi profeţi ai catastrofei", în viitor ne aşteaptă mai degrabă promisiunea unei liberalizări crescînde a organizaţiilor decît menţinerea unei standardizări strivitoare. Cei mai optimişti întrevăd chiar posibilitatea ca procesul dezvoltării să impună necesitatea unui nou tip de b., a cărei premiză fascinantă ar fi faptul că descentralizarea procesului de luare a deciziilor, încurajarea gîndirii şi a soluţiilor creative, personalizarea relaţiilor, destandardizarea procedurilor şi reglementărilor etc. devin trăsături indispensabile structurilor organizaţionale ce vor prevala în viitor (R. Townsend, Up the Organisation, 1970).  C.A.